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ppp模式之我见
作者:李庶伟    点击数:2811    更新时间:2014/12/23 9:13:48   

    ppp(public—private—partnership即“公共部门-私人企业-合作”的简称)模式是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本主体建立的利益共享、风险分担的长期合作关系。其实质是政府通过给予社会资本主体长期的特许经营权和收益权来换取基础设施建设,以解决政府的财政困境。

    一、近期国家对ppp模式的政策推进

    ppp模式是20世纪90年代后出现的一种新的融资形式,但一直未被全面认知,大家普遍只对其中的bot等方式有所了解,但对ppp模式的真正内涵理解不够全面,甚至有失偏颇,近期之所以成为行业推崇的“热词”是国家政策推动的结果。

    1、2014年9月21日,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)提出了新一届政府对地方债务治理的框架,明确规定经国务院批准,省级政府可以适度举借债务,市县级政府确需举借债务的由省级政府代为举借,对地方政府的举债,中央政府实行不救助原则,并逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职能,推广使用政府与社会资本合作模式。10月23日,财政部印发了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预〔2014〕351号),突出的重点就是要大力推广ppp模式,通过ppp模式将政府债务转为企业债务。近期“14天宁债”和“14乌国投债”事件,清晰地表明了各级地方政府对甄别政府债的态度和力度。

    2、2014年11月16日,《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)提出,要认真总结经验,加强政策引导,在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域,积极推广ppp模式,规范选择项目凯发k8网页登录的合作伙伴,引入社会资本,增强公共产品供给能力。要求政府有关部门制定管理办法,尽快发布标准合同范本,对ppp项目的业主选择、价格管理、回报方式、服务标准、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等进行详细规定,规范合作关系。

    3、2014年12月4日,《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)就贯彻落实《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的的指导意见》,鼓励和引导社会投资,增强公共产品供给能力,促进政府和社会资本合作提出了具体的指导意见。

    首先明确了ppp模式的适用范围:主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目,具体包括燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境等生态保护等项目,新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用ppp模式建设。

    其次指出了不同项目适用的具体模式,分别为:

    ⑴、经营性项目。对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目,可通过政府授予特许经营权,采用建设—运营—移交(bot)、建设—拥有—运营—移交(boot)等模式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场,积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。

    ⑵、准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,采用建设—运营—移交(bot)、建设—拥有—运营(boo)等模式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制,为投资者获得合理回报积极创造条件。

   ⑶、非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,可通过政府购买服务,采用建设—拥有—运营(boo)、委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容,把有限的资金用在刀刃上,切实提高资金使用效益。

    第三、制定了《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。同时,要求各级发展改革部门要按照当地政府的统一部署,认真做好ppp项目的统筹规划、综合协调等工作,会同有关部门积极推动政府和社会资本合作顺利实施。

    二、本人对ppp模式的理解

    1、在ppp模式下,社会资本主体必须以投资者的身份,独立或者联合其他社会资本成立特殊目的的项目公司来参与公共服务提供和基础设施建设,对社会资本主体来说之一种投资行为,而不是一种垫资行为,这是区别于bt等垫资施工形式的本质特征。

    2、规范的ppp模式,政府公共部门应当通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式,公平、择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本主体作为凯发k8网页登录的合作伙伴。但实际操作中,绝大部分项目在立项前期社会资本即会介入,配合公共部门跟踪前期工作。

    3、公共部门或其委托的项目实施机构要与社会资本主体依法签订项目合同,合同要符合《政府和社会资本合作项目通用合同指南》的要求,明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容,确保合同内容全面、规范、有效。

    4、为了便于项目顺利实施,公共部门可以委托当地国有资产管理部门所辖公司参股投资,但社会资本主体必须掌握控制权,必须坚持同股同权和同比例出资。

    三、ppp模式下社会投资主体的主要风险

    企业的任何投资和经营都会存在风险,但在ppp模式下,对社会投资主体而言最主要的风险是政府信用风险,政府的信用又取决于财政收入情况,在土地财政逐渐被淡化的情况下,社会投资者应注意以下问题:首先要把好决策关,做好项目前期调研,对政府决策是否符合实际,投资回报是否可行作出甄别;其次要把好合同签订关,要与公共部门或其委托的实施机构签订《合作合同》,并互相提供对等的履约保证;再次要做好合同实施过程控制,对实施过程中政府应做未做事项取得准确依据并记录在案,为今后诉诸法律做好准备。

    以上是本人对ppp模式的理解,由于ppp模式的很多具体形式还未得到广泛应用,没有得到实践的验证,难免有不全面、准确之处,请各位同仁斧正。

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